UNIDAD XXXII.4 PERSONAS Y COSAS EJECUTABLES. CONDENAS CONTRA EL ESTADO. REGIMEN LEGAL DE LA PAMPA

Personas y cosas ejecutables. Situación del Estado.

1. Están sometidos a ejecución todas las personas físicas y jurídicas, aunque la del Estado (nacional, provincial y municipal) constituye relativa excepción según se verá.

Por otro lado, como regla todos los bienes son susceptibles de ejecución forzada, salvo aquéllos que la ley declara inembargables (art. 219 CPCC Nación).

2. Presenta sus inconvenientes la ejecución de sentencias firmes que condenan al Estado a pagar una suma de dinero , o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero.

Bajo los argumentos de garantizar y no perturbar la marcha normal de la actividad estatal con ejecuciones de sentencia impulsadas por particulares, y evitar que se alteren los órdenes de prioridades que en el manejo de los recursos públicos establecen las leyes en sus jurisdicciones, tanto en el ámbito nacional como local, fueron concebidos mecanismos de cumplimiento de las condenas diferentes al trámite corriente de ejecución de sentencia (1).

En el año 1900 entró en vigencia la ley 3952 (2) , cuyo artículo 7 establece: “Las decisiones que se pronuncien en estos juicios cuando sean condenatorias contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretenda.” Aunque una ley no puede “químicamente” transmutar en meramente declarativo el carácter condenatorio de una sentencia, autorizando al Estado nacional a cumplir si quisiera o quisiese cumplir y así colocándolo virtualmente fuera del orden jurídico, lo cierto es que durante años el art. 7 de la ley 3952 fue convalidado por la Corte Suprema de la Nación -salvo para los casos de expropiación en razón del pago previo requerido por el art. 17 de la Constitución Nacional-, hasta el caso “Pietranera” del 7/9/1966 (3), a partir del cual comenzó a admitirse la fijación de plazos para la ejecución de sentencias condenatorias contra el Estado nacional y eventualmente el embargo de cuentas públicas (4).

En 1989, el art. 50 de la ley 23696 suspendió por dos años las ejecuciones de sentencias contra el Estado nacional –salvo en los casos excepcionales previstos en el art. 54-. Según el art. 52, una vez expirado el plazo de suspensión, el juez de la causa debía fijar el término de cumplimiento, previa vista al organismo demandado para que indicara el plazo de cumplimiento que no podía ir más allá de un plazo de 6 meses; si dicho organismo no contestaba la vista o si indicaba un plazo irrazonable conforme con las circunstancias de la causa, el término para el cumplimiento tenía que ser fijado en definitiva por el juez.

Luego advinieron los regímenes de consolidación de pasivos, verdaderos concursamientos estatales en situaciones de emergencia del sector público.

Según esos regímenes las sentencias de condena a pagar obligaciones dinerarias a cargo del Estado originadas en cierto tiempo (v.gr. antes del 1/4/1991, ley 23982; luego del 31-3-1991 y antes del 1/1/2000, ley 25344; etc.), son pagaderas, a opción del acreedor, o con títulos valores a largo plazo (ej. bonos de consolidación de la deuda pública a 16 años, salvo los bonos de consolidación de deudas previsionales a 10 años de plazo), o en efectivo exclusivamente con los recursos que al efecto disponga el Poder Legislativo la ley de presupuesto de cada año -en un plazo máximo de 16 años para las obligaciones generales y de 10 años para las de origen previsional- (5). La idea es que tanto en el caso de la opción por el pago en efectivo como en el caso de la suscripción de bonos, se vayan realizando periódicos pagos parciales existiendo, en caso de ser necesario, la posibilidad de enajenar inmediatamente los títulos valores en el mercado (6). Tanto la Corte Suprema de la Nación como la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires se han expedido por la constitucionalidad de los regímenes de consolidación del pasivo público; en síntesis, se argumenta es que una cosa es que toda sentencia deba poder ser cumplida, y otra diferente es cómo y cuándo haya de serlo, de manera que el régimen de consolidación del pasivo público, sancionado con invocación del estado de emergencia, no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales declarados por sentencia firme, sino que sólo suspende temporalmente la percepción íntegra de las sumas adeudadas (7); ello así salvo en hipótesis excepcionales, como por ej. el pago del precio en materia de expropiación (8), o, en un caso en que la reparación integral exigía la atención inmediata de la ceguera y del sistema auditivo del actor y de sus afecciones de orden psíquico y estético (9), o por avanzada edad del acreedor, o tratándose de deudas de naturaleza alimentaria (10). En definitiva cada excepción es una suerte de vuelta breve al deber ser de la legalidad (11).

¿Y tratándose de obligaciones no consolidables?

En estos casos, según el art. 20 de la ley 24624 (12)  (aplicable no sólo al Estado nacional, sino también a las provincias y a los municipios, según la ley 25973) las condenas se cumplen con los recursos que al efecto disponga el Poder Legislativo en la ley de presupuesto correspondiente al año siguiente al de la firmeza de la sentencia (13). El Poder Ejecutivo debe incluir en el proyecto de Presupuesto para el ejercicio siguiente, la imputación con la que atenderá las erogaciones que resulten de las sentencias condenatorias firmes; publicada la ley de presupuesto, conteniendo la previsión de fondos pertinente, serán puestos a disposición del acreedor en la causa judicial por intermedio de los representantes fiscales (14). Pero si el Presupuesto aprobado del año siguiente al del reconocimiento judicial del crédito a través de sentencia firme -en el que se hubiera debido efectuar la imputación para atenderlo- no contuviera la pertinente previsión de fondos, entonces cesa el carácter declarativo de la sentencia, renaciendo la plena ejecutoriedad (15).

Por fin, cuando quiera que se tornase viable la ejecución de sentencia común y corriente, resulta que algunos bienes del Estado son inembargables:

• Los del dominio público (art.2340 cód. civ.);

• Los del dominio privado, pero afectados a la prestación de un servicio público (16);

• Especialmente, los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria de la Nación (así como de las Provincias y Municipios (17) ), ya sea que se trate de dinero en efectivo, depósitos en cuentas bancarias, títulos, valores emitidos, obligaciones de terceros en cartera y en general cualquier otro medio de pago que sea utilizado para atender las erogaciones previstas en el Presupuesto General de la Nación, son inembargables y no se admitirá toma de razón alguna que afecte en cualquier sentido su libre disponibilidad por parte del o de los titulares de los fondos y valores respectivos (arts. 131 y 135 de la ley nº 11.672 COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRESUPUESTO (t.o. 2005), arts. 19 y 59 ley 24624, arts. 95 y 116 ley 25.401) . (18)

3- Sin perjuicio de lo anterior, La Pampa tiene su propia ley en materia de cumplimiento de sentencias condenatorias contra el Estado.

Ley 1745

SENTENCIAS CONTRA EL ESTADO

INEMBARGABILIDAD DE FONDOS Y BIENES DEL ESTADO

Artículo 1.- Establécese que el Estado Provincial gozará de un plazo de ciento veinte (120) días corridos para dar cumplimiento en un monto de hasta pesos veinticinco mil ($ 25.000) a cualquier condena judicial de contenido económico. Dicho monto se imputará en el siguiente orden: capital, intereses y costas procesales, efectuándose el pago mediante depósito judicial.

Las sumas que excedan dicho monto serán abonadas en un plazo máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días. Dichos lapsos se computarán a partir que la decisión judicial quedare firme y en autoridad de cosa juzgada material. Las sumas a abonarse al momento del efectivo pago serán las del modo determinado en la planilla pertinente, una vez que fuera aprobada judicialmente.

Artículo 1º Bis.- Anualmente el presupuesto determinará un monto para el pago de las sentencias contra el Estado que no podrá ser inferior al promedio de las sumas efectivamente pagadas en los tres (3) años anteriores. Dicha previsión presupuestaria no podrá ser afectada a otros fines y deberá agotarse en el ejercicio presupuestario en forma equitativa entre todas las condenas con saldos pendientes.

Artículo 2.- Si transcurrido el plazo indicado en el artículo anterior y el pago no se hubiere efectivizado, la administración podrá ser ejecutada en la forma ordinaria prevista en el Código Procesal Civil y Comercial .

Exceptúase de ésta disposición, la ejecutabilidad de las rentas o bienes especiales, afectados específicamente en garantía de una obligación de los servicios públicos.

INEMBARGABILIDAD DE FONDOS Y BIENES PUBLICOS

Artículo 3.- Son inembargables los recursos pertenecientes al Tesoro Provincial, comprendiendo a las diferentes tesorerías y cuentas de las distintas dependencias centralizadas, descentralizadas o autárquicas, cualquiera sea su origen o naturaleza.

Artículo 4.- En todos los procesos judiciales en que el Estado Provincial y/o organismos centralizados o descentralizados y autárquicos sean parte, no se podrá trabar embargos que afecten la disponibilidad de bienes destinados a la prestación de servicios públicos o de interés general.

Las medidas cautelares, dictadas como consecuencia de sentencias no firmes, solo podrán trabarse sobre:

a) El superávit que arrojen los ejercicios financieros;

b) Las rentas o recursos, destinados a atender un servicio público determinado y al sólo efecto de saldar créditos emergentes de su adquisición o de su explotación; y

c) Sobre los inmuebles del dominio privado del Estado Provincial y/o sus dependencias centralizadas, descentralizadas o autárquicas,con las siguientes excepciones: los destinados al asiento de los poderes constituidos, organismos centralizados, descentralizados o autárquicos y los que se hallaren afectados a la ejecución de obras y servicios públicos.

Artículo 5.- En los juicios en los cuales se hubieren trabado medidas cautelares en contra de lo dispuesto en los artículos precedentes o antes del vencimiento del plazo indicado en el artículo 1, los jueces, a solicitud de parte y en forma sumaria, deberán sustituir tales medidas por las autorizadas en el artículo anterior de la presente Ley.

Los recursos que procedan con motivo de lo establecido en el párrafo anterior, serán concedidos con efecto devolutivo.

PROCEDIMIENTO PREVIO A LA EJECUCION

Artículo 6.- De toda sentencia de cualquier instancia que condene al pago de una suma de dinero que supere la suma de PESOS CIEN MIL ($ 100.000,00), dictada contra organismos en los cuales, la Fiscalía de Estado haya intervenido por competencia propia, ésta deberá notificar al Ministerio de Hacienda y Finanzas, a los fines de que contemple la forma y plazo de pago.

En el caso de sentencias dictadas contra organismos que por su normativa propia, tramiten por sí mismos los procesos judiciales, y posean recursos propios para afrontar dichos pagos, éstos deberán proponer la forma y plazo para el cumplimiento de la obligación al Ministerio de Hacienda y Finanzas, quien autorizará el gasto, siempre que el monto a abonar supere el establecido en el párrafo anterior.

Artículo 7.- En el plazo de cuarenta y cinco (45) días a contar de la publicación de la presente Ley, la Fiscalía de Estado y las asesorías jurídicas competentes para la tramitación judicial de los distintos organismos centralizados o descentralizados y autárquico, producirán un informe al Poder Ejecutivo sobre el estado de la totalidad de los juicios en los que el Estado Provincial o las dependencias indicadas, sean parte como actora o demandada. Un ejemplar del referido informe se entregará al Ministro de Hacienda, Obras y Servicios Públicos.

Artículo 8.- Facúltase al Poder Ejecutivo para autorizar compensaciones de créditos y deudas recíprocas entre organismos y reparticiones del sector público provincial y personas físicas o ideales del sector privado, previo informe favorable del Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos, con las limitaciones establecidas en el artículo 823 del Codigo Civil.

Artículo 9.- Quedan excluidos del régimen de la presente Ley : a) Los juicios de expropiación que se promuevan por el Estado Provincial, sus dependencias centralizadas, descentralizadas o autárquicas; y b) La repetición de tributos.

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 10.- Esta ley es de orden público y todo conflicto relativo a su aplicación deberá resolverse en beneficio del espíritu de la presente Ley.

Artículo 11.- Las disposiciones contenidas en la presente Ley, son aplicables a todos los procesos judiciales, en los que sea condenada la autoridad administrativa, en cualquiera de sus poderes, organismos centralizados, descentralizados o autárquicos, cualquiera fuere su estado procesal.

Artículo 12.- Comuníquese al poder Ejecutivo.-

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(1) V.gr. art. 7 de la ley nacional nº 3952, arts. 3 y 22 de la ley 23982, art. 20 de la ley 24624, etc.; en la provincia de Buenos Aires, ley 10235. Ver MARTÍNEZ, Oscar José "Ejecución de sentencias contra el Estado. La cuestión en la Provincia de Buenos Aires. Análisis de su ley 10235", en El Derecho 118-702 y sgtes.; también CASSAGNE, Juan Carlos "Sobre la ejecución de las sentencias que condenan al Estado a pagar sumas de dinero", en El Derecho 128-920 y sgtes.; ídem ABERASTURY (h), Pedro “La suspensión de la ejecución de las sentencias contra el Estado”, en La Ley 1989-D-1375 y sgtes.; ídem “BEZZI, Osvaldo M., BEZZI, Ana M. y BEZZI, Osvaldo H. “La ejecución de sentencias condenatorias al Estado y la emergencia económica”, en La Ley 1993-B-997 y sgtes.; KAMINKER, Mario “La ejecutabilidad de las sentencias contra el Estado (La arbitrariedad de un mal pagador) Estudios en homenaje a Isidoro Eisner y Alí Joaquín Salgado, Editorial Astrea, Bs. As. 1998, págs. 299 a 309. La problemática sub examine fue uno de los ejes temáticos del XX Congreso Nacional de Derecho Procesal, celebrado en San Martín de los Andes (Neuquén), del 5 al 9 de octubre de 1999.

(2) Reglamentada recién casi 90 años después, a través del decreto 679/88.

(3) Fallos 265:291..

(4) ABERASTURY, Pedro “Ejecución de sentencias contra el Estado”, LexisNexis, Bs.As., 2001, pág. 36 a 46. SCHAFRIK, Fabiana H. “Efectos de las sentencias dictadas contra el Estado Nacional (mirada retrospectiva y horizontes del cumplimiento de las sentencias dictadas contra el Estado Nacional a un siglo de la sanción de la ley 3952)”, en El Derecho, Suplemento de Derecho Administrativo, ejemplar del 27-4-2001.

(5) SANGUINETTI, Juan Carlos “Consolidación de deudas del Estado. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, enLa Ley del 17-11-2010, y doctrina ciada en su nota nº 1.

(6) En su art. 19 la ley 23982 invitó a las provincias a consolidar las obligaciones a su cargo que reúnan las mismas condiciones establecidas en el art. 1, indicando que las normas legales locales respectivas no pueden introducir mayores restricciones a los derechos de los acreedores que las que la presente ley establece respecto a las deudas del sector público nacional, criterio avalado por la Corte Suprema de la Nación, en “Britez, Juan Carlos y otros c/ Dirección Provincial de Vialidad”, 17/4/2007, Fallos 330:1708 (cit. por SANGUINETTI, Juan Carlos, ob.cit.). A consecuencia de ello, la provincia de Buenos Aires sancionó la ley 11192, de consolidación del pasivo público bonaerense; y para procurar el saneamiento financiero de las municipalidades de la Provincia, se sancionaron las leyes 11752 y 11756.

(7) CSN, 10/12/96, "Antedoro, Antonio Domingo v. Instituto Nacional de Previsión Social s/ ejecución previsional"; ídem, 5/7/94, "Radiodifusora Buenos Aires SA c/ Provincia de Formosa - Subsecretaría de Comunicación Social", pub. en La Ley del 11/1/95; SCBA, L.55231, del 27/12/94, en "Torche, Sergio Hugo c/ Municipalidad de Avellaneda s/ Accidente de trabajo", pub. en DJBA del 11/4/95; ídem, L.63125, del 20/5/97, en "Pons, Hugo Daniel c/ Policía de la Provincia de Buenos Aires s/ Accidente de trabajo", pub. en DJBA del 10/9/97.

(8) CSN, 5/4/95, "Servicio Nacional de Parques Nacionales v. Franzini, Carlos y sus herederos o quien resulte propietario de Finca Las Pavas s/ expropiación"

(9) CSN, 24/8/95. "Escobar, Héctor Oscar v. Fabrizio, Daniel / Municipalidad de Tigre y Ejército Argentino s/ sumario".

(10) Ver SANGUINETTI, Juan Carlos, ob. cit..

(11) GIL DOMINGUEZ, Andrés “La emergencia y sus límites: ¿una conexión necesaria entre derecho y moral?”, en La Ley del 29-7-2011.

(12) También según art. 132 de la ley 11.672 (COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRESUPUESTO, t.o. 2005), texto según art. 39 de la ley 25.565.

(13) Siempre y cuando la firmeza se hubiera producido antes de cierta fecha del año correspondiente al envío del presupuesto (v.gr. 31 de agosto, art. 20 ley 24624, o 31 de julio, art. 3 ley 10235 en la provincia de Buenos Aires), lo cual es de obvio sentido práctico: debe haber tiempo para armar el presupuesto y la sentencia firme que llega luego de ese tiempo, entonces entrará en el proyecto de Presupuesto siguiente.

(14) En la Provincia de Buenos Aires, ley 10235 y decreto reglamentario 5684/88.

(15) Ley 23982, art. 22; Ley 10235, art. 4 (en la Provincia de Buenos Aires).

(16) “No acreditándose fehacientemente que los bienes gravados se encuentran afectados a un servicio público o sean indispensables para su normal desenvolvimiento, no corresponde hacer lugar al pedido de levantamiento de embargo” (SCBA, AC 80605 S 21-8-2002 , Juez DE LAZZARI (SD) : Solari, Antonio Manuel c/ Municipalidad de Morón s/ Ejecución de multa”, cit. en JUBA Online).

(17) Ley 25.973.

(18) Concordantemente, el 1er. párrafo del art. 229 de la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, d-ley 6769/58, establece: “Las rentas o recursos municipales, cualquiera que sea su origen o naturaleza, dado su destino especial para la atención de los servicios públicos son inembargables.”. Pero excepcionalmente son embargables por créditos emergentes de la adquisición o explotación de los servicios públicos, según lo determina a continuación el 2º párrafo: “Sólo podrá trabarse embargo sobre el superávit efectivo establecido al cierre de cada ejercicio y sobre las rentas o recursos destinados a atender un servicio público determinado, al solo efecto de saldar créditos emergentes de su adquisición o explotación.”